深圳领航地铁PPP

来源:《财经》杂志 2018-04-18 10:15:59 阅读
截至2014年底,中国有超过30个城市在建或新批地铁项目。对地方政府来说,建地铁是喜;采用何种PPP模式融资,是忧。因原有融资平台受控缺钱,以及管理经验的匮乏,使这些城市普遍把“港铁模式”视作学习榜样,试图推动其作为PPP门类之一的TOD(公交引领城市发展)综合开发模式。

  深圳领航地铁PPP

  2015年10月08日  《财经》记者 焦建

  稳增长压力日盛背景下,各类PPP(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)项目,正成为各级政府越来越重要的抓手。

  9月中旬,为加速PPP项目落地,财政部称将进一步完善PPP法律制度和政策扶持体系,并尽快设立PPP引导基金。

  地方新政更呈接力状态。继安徽、湖南等省份相继试水后,上世纪80年代率先自发引入PPP项目的广东,亦因在近日举行的省推介会上端出2814亿元的122个项目,显出“后来居上”势头。

  “地方越来越认识到中央推动PPP的决心,再不采取措施,一些资源无法获得了。”拥有多年从业经验的北京大岳咨询有限公司总经理金永祥如此解析。大岳咨询有限公司是中国财政学会PPP专业委员会创始会员单位。

  “广东省经济总量26年全国第一,上半年固定资产投资额增长17.3%。投向交通能源、水利环保等领域的各类社会资本十分活跃,这为广东省运用PPP模式带来了良好机遇。”广东常务副省长徐少华在推介会上解释广东优势。

  这一说法并不被业界所认可。“广东省的社会资本规模较小,PPP项目相对较大,二者并不适配。”金永祥称,“能带来稳定现金流的项目不愁找不到投资方,可能并不需要社会资本;但缺乏固定回报,且政府关系较复杂的项目,周期相对较长的项目,找到非社会资本和社会资本都同样困难。”

  广东122个项目中,涉及交通基础设施、市政公用设施的项目总占比接近80%。广州地铁11号线、中山地铁1号线、东莞地铁1号线等项目较具代表性。而其均属“缺乏固定投资回报、政府关系较复杂”的项目。

  截至2014年底,中国有超过30个城市在建或新批地铁项目。对地方政府来说,建地铁是喜;采用何种PPP模式融资,是忧。因原有融资平台受控造成的缺钱,以及管理经验的匮乏,使这些城市普遍把“港铁模式”视作学习榜样,试图推动其作为PPP门类之一的TOD(Transit Oriented Develoment,公交引领城市发展)综合开发模式。

  就港铁经验而言,这一模式虽涉及的层次较复杂,但成功关键和其他PPP项目一样,是找到盈利模式。具体来说,是找到途径将轨道交通建设正外部性最大限度地回收,借以弥补地铁建设及运营资金缺口。理想状态中,这一模式还将提升城市规划形态,并对地方政府转变职能、依法行政形成“倒逼机制”。

  目前看来,多数地方政府对其的理解仍停留在“多要地”状态,通过项目提高城市交通与城市建设的耦合性无从谈起。这部分源自地方政府普遍缺乏程序意识,重视结果轻视过程。“中国在引入PPP模式时仍是鼓与呼,大量PPP专家只能泛泛而谈,各界没有就不同领域的不同做法深入研究,将程序法定、规范固定下来。”深圳都市交通规划设计研究院院长薛博对《财经》记者表示。

  “2015年到2017年,PPP落地项目数量会成倍增长。”金永祥称,“一种模式的发展有运转规律,也需要时间。过于强调成长速度或会埋下隐忧。”

  核心架构

  以地铁为代表的轨道交通建设及其所带来的投融资空间,正成为中国PPP模式的新兴发展空间之一。有预计称:到2020年,中国地铁总里程将达到6000公里,投融资总额超过数万亿元。

  深圳是中国PPP模式最早引入地、也是迄今为止唯一一个曾在地铁建设中实践过BOT模式的城市。

  深圳目前人口逾千万,其每天公交客运量超过了千万人次,交通压力巨大。从2004年建成运营2条总长21公里的地铁一期,到2011年完成5条总长155公里的二期,再到目前正在建设的5条总长达170公里的三期工程,深圳近年来一直处于地铁密集建设期。

  地铁建设堪为“烧钱工程”。这使得财政相对富裕的深圳,也备受资金困扰。2011年-2020年,深圳轨道交通建设资金(含枢纽国铁)需求约为1329亿元(新说法为超过2000亿元)。建设资金外,还需运营补贴及征地拆迁、市政工程配套等,皆耗资不菲。

  深圳地铁建设曾倚重市政府财政拨款,但因承办重大赛事及集中投资基建,深圳财政压力骤增后,转变了对地铁项目持续输血的做法。

  深圳一位曾长期负责地铁建管的官员告诉《财经》记者:1998年至2004年建一期工程时,深圳市政府出资比例在80%左右,一元化投融资模式特点明显;二期工程时,财政投资比例已降到50%,剩余部分的建设资金由企业自筹;三期工程开建前,深圳市提出构建并实施市场化轨道交通投融资模式的改革目标,注入土地而非资金。

  二期工程建设时,深圳地铁集团(下称深铁集团)为筹集剩下的50%建设资金中不包含港铁BOT投资的部分,采取银行贷款及部分BT项目,此外还尝试了融资租赁及跨境人民币贷款。

  二期工程耗资200亿元左右的东西向5号环线,通过引入央企(中铁)进行BT代建模式,解决了建设资金压力。三期工程涉及876亿元投资的三条线建设时,仍沿用了这一模式。2012年6月,中国水利水电建设股份有限公司、中国建筑股份有限公司、中国中铁股份有限公司分别成为三条线的BT投资方。

  对深铁集团而言,在二期及三期工程中涉及的BT模式,以及发行企业债券及银行贷款时,均需解决的一个核心问题,那就是在政府没有明言兜底的情况下,如何还本付息。特别是在三期工程中,7号、9号、11号三条线的BT回购期均为三年,以单纯的地铁票款收益,根本无力返还。

  此处的关键为投融资、地铁建设、物业开发形成的一个闭环的融资模型。《财经》记者获得的深铁集团材料显示:为吸引社会资本进入并还本付息,深圳市政府引入开发资源(轨道交通上盖物业及沿线土地开发)模式,以土地作价出资注入深铁集团。由深铁集团将土地资源资本化后,单独或与开发商合作开发获得土地增值收益;通过BT建设模式延展支付期,为物业开发赢取时间;待开发完成后,深铁集团获得物业开发收益后进行BT支付。

  上述官员告诉《财经》记者,当时深圳市政府作价出资注入的土地,大致相当于当时规划的7号、9号、11号三条线的总造价。随着房地产价格上涨,土地价格已超过造价。

  深圳地铁建设的基本融资模式是:地铁三期工程采用“地铁+物业”模式,将土地资源通过资本市场、信贷市场及债券市场等多渠道进行市场化运作,解决地铁建设资金,或将具备开发条件的上盖项目进行合作开发,引入社会资金将土地资本转化为现金资本。

  薛博告诉《财经》记者,此处能看出引入BT的关键作用,在于要以其解决“土地变现金”的时间差问题。因为轨道交通上盖开发收益在时间上滞后于地铁建设投资需求,三年内项目资金可先由BT方代付。

  “比方说,地铁能给周边地区带来正外部性,为了将物业升值这一正外部性收益回收,须进行综合开发。这一过程意味着投入加大——只建地铁需300亿,再加上综合开发需再加300亿元,最终可能会取得900亿元收益,但因总投资加大,需将BT嵌套进来先行垫资。”薛博说。

  “在目前的地铁三期工程建设里,所需的数百亿资金,大都是通过物业开发获得的。在深圳地铁集团,我们已经达到通过物业开发反哺地铁建设的目的了。”深铁集团党委副书记李笑竹此前公开称,“目前深圳地铁集团在建的项目有10个,遍布福田、南山、前海等城市核心发展区域。2015年,继2013年11月位于蛇口的山海津成功入市之后,深圳地铁地产有前海金融中心的前海时代二期、自贸区蛇口的山海韵和大学城片区的塘朗城等4个项目入市。”

  2011年4月,深圳市轨道交通投融资平台作为深铁集团内部的组织架构正式组建。负责承接深铁集团所接收的市政府以土地作价形式转让的土地,以地价收入及开发收益来解决地铁建设及运营所需的资金问题。这一平台出现的背景,是深圳市已被列入国土部及广东省的土地管理改革试点城市,可允许政府以土地作价出资。深圳市最终只在深圳机场集团、特建发集团及深铁集团内部成立了这种投融资平台。

  9月23日,深铁集团副总经理张泓在参加国际公共交通联会亚太年会时称,自2011年这一投融资平台成立以来,通过各类市场化手段融资约172亿美元。而深铁集团还推动政府成立轨道交通产业基金,每年提取近8亿美元投入轨道交通。而深铁集团亦计划采用PPP模式,投资境内外轨道交通项目。

  模式探索

  深圳上述一系列做法的核心,部分参考了香港地铁(下称港铁)“以地养铁”综合开发模式——港铁借此在没有政府补贴情况下,成为全球唯一实现盈利的地铁公司。业界认为,港铁在专营体制下做到效率相对较高,其核心之一是有社会各界组成庞大的董事会,且设立了明确、细致的考核机制。针对不同情况,均有明确处罚条例。

  深圳的学习引进过程,始于11年前:2004年1月,深圳与港铁签署《关于深圳市轨道交通4号线投资、建设和运营的原则性协议》。对地铁二期工程的4号线确定了授予港铁特许经营权的BOT(建造-运营-转让)模式,期限包括建设期5年、运营期30年,共35年,期满后无偿移交给深圳政府。

  在此协议基础上,深圳发改委等部门与港铁从2005年开始探索“铁路+物业”(R+P)综合开发模式,即统一规划轨道交通与沿线土地开发,由轨道交通企业通过限定条件挂牌方式获取土地进行开发,并将部分土地开发收益回馈轨道交通网络建设基金,专款专用,作为整个轨道交通建设和运营补贴。

  具体到4号线,即涉及沿线土地面积80公顷、总建筑面积290万平方米物业,计划让港铁用七年时间完成开发,深圳市政府届时需将这些土地分批分期定向转让给港铁(这套方案在报批后被叫停)。

  现实语境下,这一做法的难题是,国家规定城市轨道交通投资建设必须由中方控股。“折腾了五年”后,4号线港铁独资特许经营的审批才获得国家发改委批复。这也是国内迄今唯一一条港铁独资且采用BOT方式的轨道交通项目。

  但获批的仅是特许经营,因违反了2003年国家相关部门出台的关于禁止土地协议出让的条文规定,虽做了很多协调,但4号线沿线土地协议出让给港铁公司,进展并不顺利。

  土地价格在同期内的飙升,土地增值收益与物业开发主导权的敏感性,也让深圳的态度发生微妙变化。

  这一模式以变更的形式宣告“流产”:港铁的建设投资,深圳市应允以政府补贴形式弥补,补贴额从2011年(4号线全线开通起)至2018年,每年补贴5.218亿元;此外,2011年8月,深圳4号线沿线物业龙华车厂一期地块拍卖,港铁旗下两家全资附属公司也以约20亿元人民币获得9公顷商住用地的开发权。

  这并不意味着深圳地铁投融资试验宣告中止。于2014年底开工建设前期工程的6号线,再次成了投融资改革试点。

  作为被国家发改委选中的中国首批80个鼓励社会资本参与建设营运的PPP示范项目之一,6号线全线长37.7公里,投资概算为187.8亿元。拟采用的PPP模式为“BOT模式”。与深圳地铁三期工程的其他线路的BT模式相比,增加了“O(operation,运营)阶段”,这正是各方重视的。

  薛博认为,深圳选取6号线为新试点,希望实现三重尝试:一、轨道交通与沿线物业开发的良好互动及协调发展;二、解决投资软约束,控制亏损;三、找到造血机制。解决“投资靠政府,经营靠补贴,盈利靠提价”难题。“港铁之所以能够取得今天的成绩,不用兜底还能够有盈利,简而言之,就是一切自负盈亏。”薛博称。

  深圳一位官员指出,不管是地铁二期工程还是三期工程,不管是出钱还是出地,最终给地铁的建设及运营兜底的,还是地方政府。因此,港铁仍会可能参与到深圳轨道交通三期工程中来。除了深铁集团,深圳至少还需要另外两家投资运营主体,形成竞争格局。

  从2010年起,港铁深圳公司开始争取深圳轨道交通三期工程参与权。2013年,深圳市政府同意港铁公司为6号线项目候选投资人,并签署了《深圳市轨道交通6号线特许经营项目框架性协议》。随后根据协议,市发展改革委、地铁集团、港铁公司三方按照招商文件规定,就项目主要边界条件展开谈判。

  “深圳市轨道交通6号线是港铁继深圳地铁4号线后在深圳市的第二个铁路项目发展的机会,港铁希望将香港和运营深圳地铁4号龙华线的宝贵经验带到深圳地铁6号线,为更多深圳居民和乘客提供安全、方便及高质素的铁路服务。”港铁中国业务首席执行官易珉在2013年参加中国年度管理大会时称。

  按照规划,6号线由政府授权深铁集团为项目发起人,通过一定程序选择拥有丰富经验和雄厚资金实力的社会投资人,共同组建项目公司,负责6号线项目的建设、运营和相关资源的开发,提供沿线重点地块规划设计的优化建议。由项目发起人控股51%,项目公司运营30年,运营期满后将相关资产无偿移交给市政府指定机构。

  为使项目投资回报率达到资本市场对资金回报率的一般要求,以确保项目具备市场化运作条件,深圳市政府承诺分年度给予项目公司合计123.4亿元现金补贴。资金来源为6号线长圳车辆综合基地部分地块的出让收益。

  为解决此前4号线遇到的禁止协议出让土地难题,薛博给出的项目建议是“倒过来做”:市政交通类用地的商业用地配比不得超过30%。现在探讨分层确权,在地面海拔零层建设市政交通设施,在其上盖部分的产权则变为商业用地,采取招拍挂方式出让。但设置合理条件——例如须配建地铁设施,且有相关运营经验等——确保外来运营商可获得开发权。

  薛博认为,要做到地铁线综合开发,解决土地问题仅是开始,目前国内城市往往会忽视这之后的一系列问题,比如培养经营城市的理念、TOD规划的介入时机等问题,其实亦非常关键。

  尘埃未落

  从规划至今,相对于地铁三期工程其他已快要通车的线路相比,6号线显得慢了。

  8月25日,深铁集团公布6号线大浪站至石岩站区间桥梁桩主体工程开工建设,标志着6号线主体工程正式开工。而对于建设主体,以及此前一直备受关注的港铁参与建设的BOT模式最终如何操作等细节,各方均未透露。

  前述深圳市官员告诉《财经》记者,目前这一工程之所以低调进行,“是因为相关领导已经表态,要搞综合开发,但可能不会再积极引入其他项目主体了,而是由政府直接注资。谈判花了两年多时间,价格不低,深圳又有财力,不如直接投资建设来得更快而且省钱”。

  就外因而言,“港铁近年来也在转变发展思路,愿出售运营服务,而不愿投资建设后再运营。”

  金永祥所在的北京大岳咨询公司在深圳亦设有分支,他认为深圳因地方财力近年来较为雄厚,其对推动PPP项目的积极性已不是很高,“但这只是个案,不具备代表性”。

  深圳市发改委城市发展处副处长王绍良认为,“处于不同发展时期的地方政府,工作重点不同。融资对其他城市的地铁建设是大事,对深圳而言,则变成了如何加快城市建设。”

  对目前“PPP项目在所有公共物品提供里面只占到10%-20%,不要把PPP模式当成地方政府推卸其提供公共产品/服务责任的借口”的讨论,“实质是什么项目需引入PPP,什么需审慎看待的问题”。王绍良说,“建自来水厂项目,要做BT或者BOT的话,市场相对成熟,可选择的合作对象较多。在地铁领域,因没有充分竞争,政府议价空间不多,双方不太可能通过谈判得出合理价格。对垄断者而言,能赚300%,就没有理由只赚100%。”

  对深圳等财政较为宽裕的地区,选择PPP项目时应着重于借此推动行政体制改革及政府职能转变。“引入社会资本的目的不应仅是弥补建设资本,还应包含提高经营效率,改变以往一亏钱就打报告要补贴的做法。”王绍良说。

  薛博则认为,即使6号线与港铁的合作告吹,“问题不在模式,而在于操作。”具体而言,各地在这一模式时,都将面临很多难题:

  一是尚未出台相关法律法规规范综合开发,而是采取一事一议方式。

  二是现有规划设计体系并未尽早明确综合开发相关事宜,规划层面没有制定针对性、实操性的指标、办法或条例。

  三是土地政策对综合开发土地储备、土地出让等方面支持不足。轨道交通建设主体存在可能无法竞得综合开发地块的风险。且中国现在还不允许同一块地不同层面发不同的物业所有证。

  四是容积率限制。目前车站周边基本容积率都很低,有些车站甚至根本搞不了综合开发。

  五是涉及从地方到中央各个部门的合作和联动机制,内部协调跨度大,缺少有效的沟通平台和协调机制。

  “港铁能做成TOD,不是香港人聪明,而是建立多部门、多专业协同的工作机制。”薛博说。

  深铁集团首席规划师刘卡丁在一篇分析文章中指出,政府和投资方为推动PPP模式的发展,应对一系列诸如投资风险大、不确定因素多、难以达成共识等问题,双方必须通过多次、长时间、耐心的谈判来寻找双赢或多赢的契合点,建立平等、互信、合作、共赢的契约精神,打破传统的“父子关系”,确保投资人的合理回报,建立风险分担和效益调整机制。

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