广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法及政策解读

广安府办发〔2019〕33号

各区市县人民政府，广安经开区、枣山园区、协兴园区、华蓥山景区管委会，市级各部门：

  《广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法》已经五届市政府第36次常务会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。

  广安市人民政府办公室

  2019年6月10日

广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法

  第一章 总则

  第一条 为加强城市规划区地下空间开发利用管理，促进地下空间资源合理开发利用，保障地下空间土地权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《不动产登记暂行条例》《城市地下空间开发利用管理规定》《节约集约利用土地规定》等有关法律法规规章，结合广安实际，制定本办法。

  第二条 本办法所称城市规划区地下空间，是指广安市城市规划区内（市本级、广安区、前锋区、广安经开区、枣山园区、协兴园区）地表以下的空间。地下空间包括结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为单建地下空间。

  第三条 本办法适用于广安市城市规划区范围内进行地下空间的开发、利用和登记。因国防、人防、防灾、文物保护、矿产资源等涉及国家安全和公共利益需要利用地下空间的，遵从其他相关法律法规的规定。

  第四条 城市规划区地下空间建设用地使用权的设立应当符合《物权法》的规定，开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。

  第五条 地下空间建（构）筑物竣工核验后，建设单位将规划为停车位的地下空间采取转让和出租的，应当优先满足项目区域内业主的需要。

  第六条 地下空间物业和设施的所有人和使用人应当按照规划设计条件规定的内容保障公共通道及出入口的开放性。

  第七条 有关部门按职责分工依法负责地下空间开发利用的监督和管理。

  （一）市自然资源和规划局负责地下空间的规划管理，负责地下空间建设用地管理和监督，负责地下空间建（构）筑物不动产权登记，协助城管执法部门加强地下空间的规划监督。

  （二）市城管执法局负责地下空间的规划监督和执法检查，地下空间建设不按照工程设计图纸、施工技术标准进行施工或在使用、装饰装修中擅自改变地下工程结构设计的，会同建设行政主管部门依法处理。

  （三）市住房和城乡建设局负责地下空间设施的建设管理和监督，包括地下交通基础设施及其配套项目中地下工程的建设、养护、管理以及地下空间建（构）筑物权交易监管。市人防办负责按照人民防空防护要求对兼顾人防的地下空间项目开发利用进行监督管理。

  （四）市生态环境局负责地下空间开发利用环境保护的监督管理。

  （五）市公安局负责地下空间开发利用的治安管理和公共交通安全监督管理。

  （六）市应急管理局负责地下空间安全、消防监督检查。

  （七）广安区、前锋区政府和广安经开区、枣山园区、协兴园区管委会以及其他有关职能部门按照职责分工，配合做好地下空间开发利用管理相应工作。

  第二章 地下空间规划　

  第八条 地下空间开发利用应当在城市总体规划的基础上编制专项规划。城市规划区地下空间专项规划由人防主管部门会同自然资源和规划等部门共同组织编制，报市政府审批。

  第九条 城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。在地下空间专项规划确定的控制区域内，自然资源和规划主管部门应根据城市建设的实际需要，组织编制城市重点地区的地下空间控制性详细规划，报市政府审批。

  第十条 地下空间专项规划、控制性详细规划调整应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后方可调整。

  第十一条 城市规划区地下空间专项规划应当依法进行规划环境影响评价。

  第十二条 利用地下空间进行建设的建设单位应当依法取得规划、建设、消防、环保等法定许可。地下空间不得建设住宅、养老院、托幼园（所）、学校以及法律法规规章等规定禁止建设的其他项目。

  第三章 建设用地利用管理

  第十三条 新设立地下空间建设用地使用权，应当遵守城市总体规划、土地利用总体规划和城市规划区地下空间专项规划的规定，不得损害已经设立的物权。自然资源和规划部门对拟设立的地下空间建设用地使用权应当进行科学论证，对已经设立的物权可能产生影响的，不得设立地下空间建设用地使用权。

  第十四条 地下空间开发利用过程中，对已建成的项目或者城市规划确定的建设项目的结构、安全和建设可能产生影响的，建设单位应当委托具有相应资质的单位进行鉴定。对已经依法设立的物权造成损害的，应当依法给予赔偿。

  第十五条 符合划拨用地目录的国防、人防、防灾、非经营性城市基础设施和公共设施等地下空间，其建设用地使用权经市政府批准，可依法采用划拨方式取得；经营性地下空间的建设用地使用权，应当采用招标、拍卖、挂牌等方式出让。

  第十六条 自然资源和规划管理部门根据地下空间使用条件及相关材料，制定地下空间建设用地使用权供地方案，经批准后组织实施。

  单建地下空间项目应先组织编制修建性详细规划，提出地下空间使用性质、开发层数、建筑规模等规划设计条件。

  第十七条 通过出让等有偿使用方式取得的地下空间建设用地使用权，按照分层利用、区别用途的原则，合理确定地价。

  结建地下空间建设用地使用权与地上土地使用权一并计价出让。自然资源和规划部门依据规划用途及开发范围对地上、地下空间使用权土地出让金进行评估，将地上和地下使用权土地出让金一并纳入出让起始价，最终出让价格以招标、拍卖、挂牌成交价为准，受让人一并取得地上、地下建设用地使用权。

  单建地下空间建设用地使用权，自然资源和规划部门依据规划用途及开发范围，按宗地所在土地级别基准地价，结合市场交易行情等对地下空间使用权土地出让金进行评估并确定单建地下空间建设用地使用权出让起始价。最终出让价格以招标、拍卖、挂牌成交价为准。

  第十八条 地下空间建设用地使用权出让年限根据法律法规规定的用途确定，但不得超过相同用途的地表建设用地使用权最高年限。结建地下空间建设用地使用权终止日期应与地表建设用地使用权的出让终止日期一致。

  第十九条 地下空间建设用地使用权经依法出让或划拨后，自然资源和规划部门应在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中予以明确。

  第二十条 地下工程竣工后，建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，经验收合格的方可交付使用。建设单位应当自竣工验收合格之日起15日内，依法将建设工程竣工验收报告及自然资源和规划、公安、应急管理、生态环境等部门出具的认可文件或者准许使用文件报相关部门备案，并及时移交建设项目档案。

  第四章 地下空间权利登记　

  第二十一条 地下空间建（构）筑物产权登记，应当按照现行的法律法规、规章和技术规范执行。

  第二十二条 申请办理地下空间建（构）筑物产权首次登记的，申请人应向不动产登记机构提交权属来源证明材料、规划核实意见、工程竣工验收意见、用地核验意见、出让金及税费缴纳凭证、地下空间建（构）筑物测绘报告等材料。

  第二十三条 结建地下空间建设项目应当与其地上部分一并办理不动产权首次登记。单建地下空间建设项目单独办理不动产权首次登记。

  地下空间建设用地使用权的权属范围，按照土地审批文件或出让合同中载明的建设用地使用权范围确定。

  地下空间建（构）筑物的权属，严格按照建设工程规划许可等依法确定。

  经批准修建并通过验收的地下空间（建构筑物）均可办理产权登记；未经批准修建的地下空间（建构筑物），严格依法处理。

  第二十四条 项目竣工验收后，地下空间建设用地使用权登记相关手续应由项目开发商或受让人申请办理。

  （一）在《广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法（试行）》（有效期2016年9月16日至2018年9月15日，简称《办法（试行）》）实施前因开发项目完成，地表建（构）筑物已办理分户房屋产权登记和国有建设用地使用权证的项目，本着谁使用、谁受益和自愿的原则，由实际权利人提供购买地下空间的合同（协议）自愿申请登记；在《办法（试行）》实施前出让的土地，开发项目已启动但尚未完成终验和办理分户产权证的项目，由开发商在办理分户产权证时一并申请。两种情形均按照下列规定办理登记：

  1.土地出让时规划设计条件明确了地下空间建设内容的，属已取得地下空间建设用地使用权，其不动产登记时实行“低步入轨”的原则，按照商业（不计容部分）200元/平方米、车库（车位）50元/平方米缴纳土地出让价款，完善土地利用手续后，再由不动产登记机构办理权属登记。

  2.土地出让时未明确地下空间建设内容，后经自然资源和规划部门批准修建地下空间的，参照本款第1条规定缴纳土地出让价款，完善土地利用手续后，再由不动产登记机构办理权属登记（不含超用地红线水平投影的部分）。

  3.若以上两种情形无法整体办理地下空间土地利用手续的，在确定分户登记面积和应缴土地出让金金额的前提下，暂不缴纳土地出让金和税费，依规划核实意见、用地核验意见先行办理首次登记，并在不动产权证上注明“不能出租、转让、抵押”等约束条件。该范围内实际权利人可按需办理补缴土地出让金部分地下空间的分户登记。

  （二）在《办法（试行）》实施后、本办法实施前出让的土地，按《办法（试行）》第十五条相关规定缴纳土地出让价款，完善土地利用手续后，再由不动产登记机构办理权属登记。

  （三）为鼓励地下空间开发利用，本办法实施后出让的土地，经批准修建的地下建筑面积（不计容部分）一律不再收取土地出让金。项目经规划验收、用地核验后由不动产登记机构办理权属登记。

  第二十五条 不动产登记机构应当在地下空间建（构）筑物不动产权证书中注明“地下空间”及“实际用途”。属于人防工程的，应明确其平时用途、具体位置、面积和归属，但不得出售和办理不动产权证书。

  第二十六条 地下空间建（构）筑物及地下空间建设用地使用权的转让、抵押、出租等，应当符合相关法律法规的规定并办理登记。

  第五章 附则

  第二十七条 本办法由市自然资源和规划局会同市级相关部门负责解释。华蓥市、岳池县、武胜县、邻水县城市规划区地下空间开发利用管理可参照本办法制定具体实施细则。

  第二十八条 本办法自印发之日起30日后施行，有效期五年。

《广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法》政策解读

  《广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》于2019年6月10日经五届市政府第36次常务会议审议通过后印发，并于7月9日起施行，有效期五年。为了更好理解和执行《办法》，现解读如下。

  一、出台的背景依据

  为加强城市规划区地下空间开发利用管理，促进地下空间资源合理开发利用，保障地下空间土地权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《不动产登记暂行条例》《城市规划区地下空间开发利用管理规定》《节约集约利用土地规定》等有关法律法规规章，市政府于2016年8月17日印发了《广安市城市规划区地下空间开发利用管理办法（试行）》（以下简称《方法（试行）》），有效期两年，该文件已失效。为进一步加强我市城市规划区地下空间开发利用管理，市政府以《办法（试行）》为蓝本结合施行情况制定了《方法》。

  《办法》的出台，是认真贯彻落实市政府关于城市规划区地下空间开发利用管理的政策要求；是相关部门共同推进地下空间开发利用管理工作的重大成果，填补了我市对地下空间开发利用管理工作的空白；是促进地下空间资源合理开发利用、提高城市容量、缓解城市交通、改善城市环境、加强城市管理的重要举措；是保障地下空间土地权利人合法权益的有效途径。

  二、主要内容

  《办法》共分5章28条，第一章总则，总体说明了文稿起草依据、适用范围、地下空间的概念和市级相关部门的职能职责，并对地下空间的管控以及对违规建设处罚的责任进行了落实；第二章地下空间规划，主要阐述了地下空间规划的形成、修订、管控；第三章建设用地利用管理，主要明确了地下空间建设用地使用权取得的具体规定；第四章地下空间权利登记，主要明确了新旧政策出台前、后地下空间使用权人如何登记的具体规定；第五章附则，主要规定了该办法的解释权限、生效时间和有效年限。

  三、适用范围

  《办法》对适用地区、适用对象、有效期限进行了明确界定。《办法》明确适用地区为广安市城市规划区内（市本级、广安区、前锋区、广安经开区、枣山园区、协兴园区）地表以下的空间。《办法》明确适用对象为广安市城市规划区地表以下空间的开发、利用和登记。《办法》自印发之日起30日后施行，有效期五年。

  四、部门职责分工

  《办法》明确指出有关部门按职责分工负责地下空间开发利用的监督和管理。有关部门按职责分工负责地下空间开发利用的监督和管理。市自然资源和规划局负责地下空间的规划管理，负责地下空间建设用地管理和监督，负责地下空间建（构）筑物不动产权登记，协助城管执法部门加强地下空间的规划监督。市城管执法局负责地下空间的规划监督和执法检查，会同住建部门查处地下空间开发利用违法违规行为。市住房和城乡建设局负责地下空间设施的建设管理和监督，以及地下交通基础设施及其配套项目中地下工程的建设、养护、管理；负责地下空间建（构）筑物权交易监管；市人防办负责按照人民防空防护要求对兼顾人防的地下空间项目开发利用进行监督管理。市生态环境局负责地下空间开发利用环境保护的监督管理。市公安局负责地下空间开发利用的治安管理和公共交通安全监督管理。市应急管理局负责地下空间安全、消防监督检查。广安区、前锋区政府和广安经开区、枣山园区、协兴园区管委会以及其他有关职能部门按照职责分工，配合做好地下空间开发利用管理相应工作。

  五、《办法》内容解读

  （一）关于地下空间的分类

  《办法》指出地下空间分为结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为单建地下空间。

  （二）关于地下空间专项规划

  《办法》规定地下空间专项规划应当在城市总体规划的基础上编制，自然资源和规划主管部门应根据城市建设的实际需要，组织编制城市重点地区的地下空间控制性详细规划。利用地下空间进行建设的建设单位应当依法取得规划、建设、消防、环保等许可，并编制修建性详细规划或者总平面设计方案。

  （三）关于使用权出让方式和权属问题

  《办法》对地下空间使用权出让方式做出了规定，符合划拨用地目录的国防、人防、防灾、非经营性城市基础设施和公共设施等地下空间，其建设用地使用权经市人民政府批准，可依法采用划拨方式取得；经营性地下空间的建设用地使用权，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。

  地下空间建设用地使用权的权属范围，按照土地审批文件或出让合同中载明的土地使用权范围确定。地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。

  （四）关于使用权出让价款

  《办法》对地下空间使用权出让价款做出了规定，结建地下空间建设用地使用权与地上土地使用权一并计价出让，将地上和地下使用权土地出让金一并纳入出让起始价，最终出让价格以招标、拍卖、挂牌成交价为准，受让人一并取得地上、地下建设用地使用权。单建地下空间建设用地使用权，自然资源和规划部门依据规划用途及开发范围，按宗地所在土地级别基准地价，结合市场交易行情等对地下空间使用权土地出让金进行评估并确定单建地下空间建设用地使用权出让起始价，最终出让价格以招标、拍卖、挂牌成交价为准。

  （五）关于权属登记和“低步入轨”

  《办法》规范了地下空间权利登记，缴纳土地出让价款，完善土地用地手续后，方可办理不动产权证书。结建地下空间建设项目应当与其地上部分一并办理不动产权首次登记。单建地下空间建设项目单独办理不动产权首次登记。

  在《办法（试行）》出台前已出让的土地，已办理分户登记或是项目已启动但未办理分户登记的，其不动产登记时实行“低步入轨”的原则，按照商业200元/平方米、车库（车位）按50元/平方米缴纳土地出让价款，完善土地用地手续后，不动产登记机构再办理权属登记。

  （六）关于地下空间物业和设施

  《办法》规定地下空间物业和设施的所有人和使用人应当按照规划设计条件规定的内容保障公共通道及出入口的开放性。规定建设单位将规划为停车位的地下空间采取转让和出租的，应当优先满足项目区域内业主的需要。

  （七）关于严厉打击违规违法行为

  《办法》指出，地下工程竣工后，建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，经验收合格的方可交付使用。建设单位应当自竣工验收合格之日起15日内，依法将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报相关部门备案，并及时移交建设项目档案。

  地下空间不得建设住宅、养老院、托幼园（所）、学校以及法律法规规章等规定禁止建设的其他项目。处理未经批准私自修建的地下空间。地下空间建设不按照工程设计图纸、施工技术标准进行施工或在使用、装饰装修中擅自改变地下工程结构设计的，由建设行政主管部门和城管执法部门依法进行处置。对地下空间建筑物及地下空间建设用地使用权的转让、抵押、出租等，应当符合相关法律法规的规定并办理登记。

  六、惠民利民举措

  一是《办法》出台后可按不同时间节点办理地下空间建（构）筑物权属登记，充分保障开发商和购买群众对地下空间建（构）筑物享有所有权的合法权益。

  二是本着谁使用、谁受益和自愿的原则，由实际权利人提供购买地下空间的合同（协议）自愿申请登记，充分尊重实际权利人的意愿。

  三是充分考虑部分房地产项目无法整体办理相关手续，在确定分户登记面积和应缴土地出让金金额的前提下，暂不缴纳土地出让金和税费，依规划核实意见、用地核验意见先行办理首次登记后，再按需办理部分单元的分户登记。

  四是办理地下空间建（构）筑物权属登记后，可进入资产流通，充分保障所有权人享有的资产收益权。

  七、新旧《办法》差异

  （一）适用范围。《办法》在《办法（试行）》适用范围内增加了前锋区城市规划区。

  （二）部门职责。对因机构改革发生的职能职责变化进行了调整。

  （三）办理权属登记时间节点。对《办法（试行）》和《办法》出台前后不同时间节点如何办理权属登记进行了进一步明确。

  （四）新出让土地地下空间土地出让金计算标准。《办法（试行）》中新出让的土地在土地出让后按规划设计方案内容缴纳土地出让金，《办法》中新出让的土地结建地下空间使用权土地出让金一并纳入出让起始价，单建地下空间使用权按评估价格确定起始价。为鼓励地下空间开发利用，《办法》实施后出让的土地，经批准修建的地下建筑面积（不计容部分）一律不再收取土地出让金。

  （五）“低步入轨”办理方式。《办法（试行）》针对符合“低步入轨”情形的原则上要求整体办理权属登记，结合实际情况，《办法》根据实际情况重新明确为若以上两种情形无法整体办理地下空间土地利用手续的，在确定分户登记面积和应缴土地出让金金额的前提下，暂不缴纳土地出让金和税费，依规划核实意见、用地核验意见先行办理首次登记，并在不动产权证上注明“不能出租、转让、抵押”等约束条件。该范围内实际权利人可按需办理补缴土地出让金部分地下空间的分户登记。