一审未进行指导和释明构成程序违法，因可能剥夺当事人起诉权利应予纠正

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

  （2015）行提字第34号

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）某A。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省沈阳市浑南区人民政府。

  再审申请人某A因诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）给孙世昌、温秀云颁发宅基地使用证一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年3月23日作出的（2015）辽行终字第00037号行政裁定，向本院申请再审，本院于2015年12月11日作出（2015）行监字第1914号行政裁定，决定提审本案，并于2015年12月16日立案，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。

  沈阳市中级人民法院（2014）沈中行初字第185号行政裁定（以下简称一审裁定）认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条规定，公民﹑法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。经有权机关登记颁发的法律文书，未经撤销或确认违法，该法律文书当然具有法律效力，故无须请求确认其效力。某A请求确认为孙福颁发宅基地使用证行为合法有效的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《若干解释》第三十四条规定，公民﹑法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理。某A主张确认为孙世昌颁发宅基地使用权证的行为违法，该项诉请已在沈阳市人民政府的复议过程中。依据上述司法解释规定，人民法院不予受理。某A请求确认为温秀云颁发宅基地使用权证的行为违法，某A的财产权是基于继承民事法律关系而引起的，与被诉行政行为不存在直接利害关系，故某A不具备起诉的原告主体资格，该项起诉应予驳回。依照《若干解释》第四十四条第一款第（一）、（二）项、第三十四条的规定，裁定驳回某A的起诉。

  辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第00037号行政裁定（以下简称二审裁定）认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，因某A申请复议的具体请求不明确，复议机关于2014年5月14日作出《行政复议告知书》，至2014年8月9日作出沈政复字（2014）33号《行政复议决定书》，没有超出法定行政复议期限。一审裁定认为该诉请已经在沈阳市人民政府的复议过程中，依法不予受理正确。某A认为浑南区政府将宅基地登记给孙世昌和温秀云，侵害了其合法权益，其与被诉的发证行为具有利害关系。但是，某A于2013年始继承案涉房屋，其不能证明浑南区政府将宅基地登记给孙世昌和温秀云侵害了其合法权益，一审认为某A不具备原告主体资格，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

  某A申请再审称：1、某A申请行政复议，复议机关在法定期限内未作出行政复议决定，某A提起行政诉讼，人民法院应当予以立案审理。2、某A所执证件在先，孙世昌所执证件在后，重复颁发给孙世昌的证件明显违法。3、沈阳市中级人民法院一审开庭审理时，已经知道沈阳市人民政府行政复议决定书已下达，本应提取该证据，并提醒某A明确或变更诉讼请求，法官没有这样做属于违法。3、某A是合法的被征迁人，理应得到征迁补偿。《若干解释》第十条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，给原告造成损失的，应当判决行政机关承担赔偿责任。综上，一、二审裁定适用法律法规错误。请求：1、撤销一、二审裁定；2、责令下级法院再审；3、判令沈阳市人民政府对房屋损失予以补偿并赔偿。

  经审理查明：某A的父亲孙福、母亲韻雅芳生前有一处房屋，坐落于沈阳市东陵区凌云街67-1号5门，面积为51平方米，宅基地使用权面积为171.1平方米。某A主张，2013年5月6日在其父母死亡后，上述房屋由其继承并进行公证，在其到土地部门办理宅基地使用权变更登记时发现，没有其父亲孙福的土地档案，且涉案土地已经分别给孙世昌﹑温秀云颁发了土地使用证。为此，某A不能依据继承办理土地房产变更登记手续。2014年3月4日，某A不服原东陵区人民政府给孙世昌颁发宅基地使用证行为，向沈阳市人民政府申请行政复议。行政复议期间，东陵区人民政府经查档核实，提供了孙世昌土地证号分别为宅（01）064100、宅（01）064095号的两套档案材料。为此，沈阳市人民政府于2014年4月18日向某A作出沈政复字（2014）33号《补正行政复议申请通知书》，认为某A请求撤销两个土地证中的哪一个不明确，要求孙世昌在接到通知后7日内予以明确，并提交补正申请材料。同年5月14日沈阳市人民政府作出《行政复议告知书》，送达各方当事人：如果没有异议，将拟对给孙世昌颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为进行审查。某A没有提交意见。2014年8月9日，沈阳市人民政府作出沈政复字（2014）33号行政复议决定，确认给孙世昌颁发宅基地使用证的行政行为违法。行政复议期间，某A于2014年6月17日向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1﹑确认为孙福颁发宅基地使用证行为合法有效；2﹑撤销浑南区政府为孙世昌、温秀云颁发宅基地使用证。另查明，2010年2月27日，中共沈阳市委、沈阳市人民政府下发沈委发（2010）4号《关于我市行政区划局部调整的决定》，将沈阳市浑南新区管理委员会并入沈阳市东陵区。2014年6月17日，民政部下发民函（2014）171号《关于辽宁省沈阳市东陵区更名为浑南区的批复》，同意将沈阳市东陵区更名为浑南区。

  本院经审理认为，某A在本案一审时的诉讼请求有三个，一是请求确认给孙福颁发宅基地使用证的行为合法有效；二是撤销给孙世昌颁发宅基地使用证的行为；三是撤销给温秀云颁发宅基地使用证的行为。对孙世昌的三项诉讼请求是否符合法定立案条件，应当分别不同情况予以审查处理。

  一、关于确认给孙福颁发宅基地使用证行为合法的诉求

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，公民、法人或者其他组织才有权依法提起行政诉讼；如果认为行政行为合法，则不能提起行政诉讼。行政行为一经作出即发生法律效力，未经法定程序予以撤销，其法律效力无需人民法院的行政判决予以确认。无争议即无诉讼。国家设立行政诉讼制度的目的在于化解行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政。如果认为被诉行政行为合法，未侵犯其合法权益，不存在行政争议，则无需启动行政诉讼程序。本案中，给孙福颁发的宅基地使用证并未经过法定程序予以撤销，其在法律上的合法有效性无需经过诉讼程序予以确认，某A请求确认给孙福颁证的行政行为合法，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审据此裁定驳回某A的该项诉讼请求符合行政诉讼法的规定，依法应予支持。

  二、关于撤销给孙世昌颁发宅基地使用证行为的诉求

  《若干解释》第三十四条规定：“公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，某A对给孙世昌颁发宅基地使用证的行为申请行政复议，因诉讼请求不明确，经书面要求某A予以明确，在某A未予明确的情况下，行政复议程序确定仅对给孙世昌颁发的宅（01）064100号宅基地使用证进行审查并作出确认违法的行政复议决定。在复议过程中，某A又对宅（01）064100号颁证行为提起行政诉讼。根据上述规定，一、二审裁定驳回孙世昌该项诉讼请求的起诉并无不当，本院予以支持。

  《若干解释》第三十二条第四款规定，因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”尽管本案一审时，修改后的行政诉讼法和司法解释尚未生效，但是结合《若干解释》第三十二条第四款规定，指导和释明在修改后的行政诉讼法实施之前，也应当是人民法院的法定程序义务，未履行相应的指导和释明义务的，属于审判程序违法。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求。尤其是要明确被诉行政行为，行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。本案中，某A起诉时除对给孙世昌颁发的宅（01）064100号宅基地使用证请求撤销之外，是否还包括对给孙世昌颁发的其他宅基地使用证一并提起了诉讼，从某A提交的起诉状来看并不明确。在此情形下，一审本应依照通过指导和释明方式，要求某A明确被诉行政行为包括哪些，但是，一审未进行指导和释明，而是仅就颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为进行审查，显然存在审判程序违法问题，并可能剥夺当事人的正当的起诉权利，依法应予纠正。在本案指令继续审理后，一审应当履行指导和释明义务，要求某A明确对给孙世昌颁发的哪些宅基地使用证行为不服提起行政诉讼。

  三、关于撤销给温秀云颁发宅基地使用证行为的诉求

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”也就是说，公民死亡后，基于继承权受到损害的事实，死亡公民的近亲属有权以原告身份提起行政诉讼。《若干解释》第十一条规定，行政诉讼法规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。本案中，某A的父亲孙福认为给孙世昌颁发宅基地使用证侵犯其宅基地使用权的，有权依法提起行政诉讼，具有适格原告资格。孙福去世后，作为孙福的儿子、法定继承人，某A具有对给孙世昌颁发宅基地使用证行为提起行政诉讼的原告资格。据此，一、二审裁定以某A不具有原告资格为由，驳回某A的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。

  综上，一、二审裁定驳回某A关于确认给孙福颁发宅基地使用证行为合法有效，以及撤销给孙世昌颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为的起诉，合法有据，应予支持。一、二审裁定驳回某A关于给孙世昌颁发宅（01）064100号以外的其他宅基地使用证行为的起诉，未尽释明义务，审判程序违法并剥夺了某A合法的起诉权，依法应予纠正；驳回给温秀云颁发宅基地使用证行为的起诉，适用法律错误，依法亦应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）、（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：

  一、维持一、二审裁定中驳回某A关于确认给孙福颁发宅基地使用证行为合法有效以及撤销给孙世昌颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为的起诉部分的内容；

  二、撤销一、二审裁定驳回某A关于要求确认给孙世昌颁发宅（01）064100号以外的宅基地使用证行为违法的起诉部分的内容，指令沈阳市中级人民法院在一审过程中向某A进行指导和释明，要求某A明确其所诉给孙世昌颁发宅基地使用证行为究竟包括哪些，并审查是否符合立案法定条件，对符合立案法定条件的起诉，予以立案审理；不符合立案法定条件的起诉，裁定不予立案。

  三、撤销一、二审裁定驳回某A关于给温秀云颁发宅基地使用证行为的起诉部分的内容，指令沈阳市中级人民法院对某A的该项诉讼请求继续审理。

  二〇一五年十二月二十四日