五保户宅基地使用权可因房屋自然坍塌而自动消灭和收归集体吗？
编者按：
五保户入住敬老院不丧失宅基地使用权，房屋自然坍塌也不等于使用权自动消灭。最高人民法院在相关判例中明确，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条属于行政机关管理性规范，不能作为直接认定村民丧失使用权的依据。宅基地收回必须经集体报批、县级政府批准等法定程序，行政机关确权时遗漏利害关系人构成程序违法。五保户宅基地使用权可因房屋自然坍塌而自动消灭和收归集体吗？
——本文核心观点基于最高人民法院(2018)最高法行申2353号行政裁定书
一、基本案情
甲、乙、丙三人均为某乡镇某村村民小组村民。案涉争议宅基地面积177.38平方米，原系乙方父辈家族长期管理使用的集体宅基地。1970年前后，因村内统一规划道路占用甲方原有宅基地，经村集体统筹调整，安排甲方在案涉土地建房居住。
1983年村内宅基地统一规划时，村集体作出口头承诺：甲方可终身在案涉土地居住使用，待甲方去世后，案涉土地使用权交由乙方享有。2000年左右，甲方被纳入农村五保供养范围，搬至辖区敬老院集中居住。2006年，甲方在案涉土地上的自建房屋自然坍塌，此后乙方实际管控使用该土地，用于种植作物、栽种树木。
2010年，丙方以甲方亲属身份主张继承案涉土地及地上房屋权益，与乙方产生土地权属争议。2014年11月，乙方向属地县级人民政府申请土地权属确权。2016年2月，该县级人民政府作出土地确权决定，确认案涉土地归村集体所有，土地使用权划归乙方使用。
甲方、丙方不服该确权决定，向属地市级人民政府申请行政复议。2016年5月，该市级人民政府作出复议决定，维持县级人民政府的确权决定。甲方不服复议结果，向人民法院提起行政诉讼。
一审人民法院审理后，驳回甲方的全部诉讼请求。甲方不服一审判决提起上诉，二审省级人民法院撤销一审判决、案涉土地确权决定及行政复议决定。乙方不服二审生效判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查，裁定驳回乙方的再审申请。
二、争议焦点
1. 纳入农村五保集中供养的村民，是否当然丧失原有宅基地使用权；2. 行政机关能否仅凭房屋坍塌、土地闲置事实，直接认定权利人丧失宅基地使用权；3. 土地确权程序遗漏关键利害关系人、适用法律错误的，确权决定是否应予撤销。
三、裁判要旨
1. 五保供养身份不消灭宅基地使用权。农村五保供养属于社会保障福利，宅基地使用权是集体经济组织成员专属的用益物权，二者分属不同法律关系。村民被纳入五保集中供养、入住敬老院，不当然丧失其合法取得的原有宅基地使用权，无合法收回程序的，使用权持续有效。
2. 房屋坍塌闲置不直接导致使用权灭失。《确定土地所有权和使用权的若干规定》中关于房屋坍塌、闲置超两年可收回宅基地的条款，属于行政机关土地管理性规范，并非直接认定村民丧失宅基地使用权的裁判依据。行政机关未经集体收回、审批注销等法定程序，不得仅凭房屋坍塌、土地闲置事实，直接否定权利人的宅基地使用权。
3. 土地确权需遵守正当程序原则。土地权属确权案件中，行政机关应当全面核查利害关系人。对于处理结果将直接影响其合法权益的主体，应当依法通知其参与程序，保障其陈述、申辩权利。遗漏关键利害关系人、未保障其程序权利作出的确权决定，构成程序违法。
4. 法律适用错误的行政行为应予撤销。行政机关错误适用国有土地使用权确权条款审理农村宅基地权属争议，且无事实与法律依据否定权利人合法使用权的，属于适用法律错误，被诉行政行为依法应予撤销，维持该行为的复议决定亦一并撤销。
四、律师说法
本案明确了农村宅基地使用权的两项核心实务规则，厘清了行政机关的确权边界，对同类宅基地权属纠纷具有明确指引作用。
首先，五保户宅基地权益受法律刚性保护。实务中普遍存在“五保户入住敬老院，宅基地归集体”的误区，实际上五保供养是国家兜底的生活保障政策，与村民基于集体成员身份取得的宅基地使用权相互独立，不能相互抵消。只要村民合法取得宅基地使用权，未经法定收回、注销登记程序，即便长期未居住、房屋坍塌，使用权仍归权利人享有，任何单位和个人不得擅自侵占、确权给他人。
其次，宅基地收回必须严格履行法定程序，不存在自动灭失情形。房屋坍塌、土地闲置仅为行政机关启动土地核查、收回工作的事由，而非直接剥夺使用权的依据。村集体需依法启动收回程序，报县级政府批准、完成注销登记后，才能收回宅基地，行政机关不得在权属争议确权程序中，直接认定权利人丧失使用权。
最后，行政确权必须严守正当程序。土地确权案件中，行政机关需精准识别全部利害关系人，不能仅依据争议发起方的主张确定当事人。对确权结果存在重大利害关系的主体，必须通知参与调查、听证，保障其申辩、举证权利，程序瑕疵将直接导致确权行为无效。
五、法条链接
1. 《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
2. 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
3. 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的。
4. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款：当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
六、案例索引
本文案例来源：最高人民法院(2018)最高法行申2353号行政裁定书。
维权攻略
————类案参考、行动指南————
（以下攻略仅针对特定的情形，若情况不同请咨询邓杰律师）
核查宅基地权属来源
先翻翻家里有没有老宅基地证、建房审批表、当时村委会或生产队安排用地的书面材料或者会议记录。这些是证明你合法取得使用权的关键证据，能找到原件最好，找不到就去村里或乡镇档案室查底册。
确认是否经过法定收回程序
问清楚村委会有没有正式开会讨论过收回的事，有没有形成会议纪要，有没有报乡镇政府审核、报县政府批准。一个环节都不能少，少了就是程序违法。可以书面申请村委会出示相关批准文件。
关注确权程序中的参与权利
如果遇到土地权属争议、政府要搞确权，留意政府有没有通知你参加调查和听证。没通知你就是程序有问题，可以要求政府重新组织程序，保障你的陈述和申辩权利。
及时固定房屋和土地现状证据
趁着房子还在、地块还没变样，多拍照片、录视频，把房屋结构、周边界址都拍清楚。找邻居或者村里老人做个证人笔录，证明这块地一直是你家在管。这些证据在打官司时能派上大用场。
主动申请宅基地使用权登记
如果还没有办过确权登记，主动向当地自然资源部门申请办理宅基地使用权登记。拿到登记证书，权利就有了明确的法律凭证，别人想动你的地就得走正规程序。
遇到侵权及时启动法律程序
发现村里或者其他人侵占你的宅基地，先书面提出异议，要求停止侵权。对方不理的，向乡镇政府或县级自然资源部门投诉举报，或者直接向法院提起民事诉讼。政府确权决定损害你权益的，在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。
问疑解惑
———提出问题、得到解答————
（以下问答仅针对特定的情形，若情况不同请咨询邓杰律师）
问题1：五保户被接到敬老院集中供养后，原来村里的宅基地还算不算自己的？
答：算。五保供养是国家提供的社会兜底保障，跟宅基地使用权是两码事。最高人民法院在相关判例中明确，五保户身份不会导致宅基地使用权自动丧失，只要没有经过法定的收回和注销程序，使用权就一直有效。
问题2：我家宅基地上的老房子年久失修自己塌了，村委会说地要收回去，这合法吗？
答：不合法。房子塌了只是可能触发收回程序的一个条件，不等于使用权自动没了。收回宅基地必须走完法定流程：村委会提出申请、报乡镇政府审核、经县级政府批准，最后注销登记。村委会不能直接说收就收。
问题3：村里有人说房屋坍塌超过两年宅基地就自动失效，这种说法对吗？
答：不对。这是对法律的误解。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条是管行政机关怎么处理闲置宅基地的管理性规定，不是判定村民是否失去使用权的直接法律依据。最高法已经明确，未经合法收回程序，不能认定使用权消灭。
问题4：土地确权的时候政府没有通知我参加，确权结果对我有影响，我能告政府吗？
答：能。土地确权涉及你的重大财产权益，政府必须通知所有利害关系人参与程序，给你陈述和申辩的机会。如果政府遗漏了你这个关键利害关系人，就构成了程序违法，确权决定可以被法院撤销。
问题5：我父亲是五保户，他去世后我能继承他的宅基地吗？
答：宅基地使用权本身不能单独继承，但地上房屋属于个人合法财产，你可以作为继承人继承房屋。只要房屋还在，你就可以继续使用这块宅基地。房屋自然消亡后，宅基地才由村集体依法收回。
问题6：村集体想收回我的宅基地，我需要做什么来保护自己的权利？
答：首先确认村集体有没有走完法定程序，比如有没有召开村民代表大会、有没有报县级政府批准。如果程序不合法，你可以向乡镇政府或县级自然资源部门提出异议，也可以申请行政复议或提起行政诉讼，要求撤销收回决定。