对房地产价格评估机构和评估师评估过程中违法行，应由违法行为发生地的县级以上住建部门进行管辖

某A、中华人民共和国住房和城乡建设部城乡建设行政管理:其他(城建)再审审查与审判监督行政裁定书

  审理法院：最高人民法院

  案号：(2020)最高法行申9968号   

  案由：行政>行政行为【行政行为种类】>行政复议

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）某A。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）中华人民共和国住房和城乡建设部。

  再审申请人某A因诉被申请人中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市高级人民法院于2019年8月16日作出的（2019）京行终4202号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年8月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

  上海市普陀区人民政府依据普府房征（2013）2号《房屋征收决定》，对某A位于上海市××洵××新村××号的房屋依法实施征收。上海八达国瑞房地产土地估价有限公司（以下简称八达国瑞公司）根据普陀区住房保障和房屋管理局委托，作出沪八达估字（2013）ＣＱ0007号《上海市普陀区洵（旬）阳新村地块旧城改建房屋征收项目范围内所涉及国有土地上房屋征收估价报告（居民部分）》和（2013）ＣＱ007-1-653号《上海市城市居住房屋征收评估分户报告单》（以下简称分户报告单）。普陀区人民政府作出沪普府房征补（2016）85号房屋征收补偿决定（以下简称85号征补决定）。某A不服，提起行政诉讼，请求撤销85号征补决定。2018年4月25日，上海市第二中级人民法院作出（2017）沪02行初555号行政判决，在对评估机构的选定、评估报告签字、专家鉴定、评估价格确定等问题作出认定的基础上，驳回某A的诉讼请求。某A不服，提出上诉。2018年8月20日，上海市高级人民法院作出（2018）沪行终496号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，某A通过政府信息公开发现《分户报告单》中注册房地产估价师刘良钧、周莉、周志良的签字非本人所签，于2016年11月21日向住建部邮寄《房地产价格评估虚假评估查处申请》（以下简称查处申请），请求依据《国有土地上房屋征收补偿条例》第三十四条规定，查处前述违法行为，并书面告知处理结果。2016年11月24日，住建部收到查处申请，并于30日将查处申请转上海市住房和城乡建设管理委员会（以下简称上海住建委）调查处理，同时要求上海住建委以适当方式向某A回复处理情况。某A认为，住建部不履行法定职责，申请行政复议。2017年5月17日，住建部作出建复决字（2017）58号行政复议决定（以下简称58号复议决定），以已经履行相应职责义务、不存在不履责行为为由，决定驳回某A的复议申请。某A不服，提起行政诉讼。2017年12月10日，北京市第一中级人民法院作出（2017）京01行初703号行政判决（以下简称703号行政判决），认为参照《房地产估价机构管理办法》第八条第二款规定，批准房地产估价机构的主管部门是省级政府住建部门，住建部对某A举报八达国瑞公司出具《分户报告》时存在非本人签字的违法行为不具有查处的法定职责；但是，参照《注册房地产估价师管理办法》第八条规定，注册房地产估价师的发证机关为住建部，住建部对3位注册估价师涉嫌违法行为具有查处的法定职责。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条规定，住建部将针对八达国瑞公司的举报转上海市住建委处理，已经履行对举报行为处理职责；但是，作出58号复议决定认为对3位估价师举报事项亦履行相应法定职责，缺乏事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第一、二项，第七十二条和第七十九条之规定，判决撤销58号复议决定；驳回某A关于请求判令住建部限期履行查处八达国瑞公司虚假评估违法行为法定职责的诉讼请求；责令住建部在法定期限内对某A关于3位估价师进行虚假评估的举报重新作出处理。2018年3月29日，住建部根据**行政判决，作出答复函（以下简称2018答复函），告知某A：分户报告中存在由刘良钧代签字问题，但不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条“出具虚假或有重大差错的评估报告”情形，据此已转上海市住建委处理。某A仍不服，再次申请行政复议。2018年5月4日，上海市房屋管理局分别对周莉、周志良、刘良钧等多人及八达国瑞公司作出行政处罚。2018年10月26日，住建部作出建复决字（2018）229号复议决定（以下简称229号复议决定），维持2018答复函。某A仍不服，提起本案行政诉讼，请求判决撤销229号复议决定和2018答复函，责令住建部重新作出处理。

  北京市第一中级人民法院（2019）京01行初280号行政裁定认为，人民法院在对85号征补决定的合法性进行审查时，已经对评估报告进行审查，并作出最终认定，且判决已经发生法律效力。在此情况下，某A向住建部提出申请，请求住建部对涉案《分户报告》存在虚假评估等问题进行调查处理。无论住建部是否立案调查，是否作出相应处理决定，均对某A的合法权益明显不产生实际影响。2018答复函属于对当事人合法权益明显不产生实际影响的行为，起诉不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第一百三十六条第七款规定，裁定驳回某A的起诉。

  北京市高级人民法院（2019）京行终4202号行政裁定认为，住，住建部所作2018答复函及**复议决定均未对某A的合法权益产生实际影响据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

  某A申请再审称：分户报告无估价师本人签名、伪造整体评估报告完成日期、使用未生效的房地产评估技术规范、虚构评估价格，构成虚假评估或者重大差错评估，住建部，住建部具有直接管辖权。住建部的查处结果对其合法权益产生实际影响审裁定主要证据不足、法律适用错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

  本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。当事人越级向上级政府或职能部门举报公民法人或者其他组织的行政违法行为，要求上级政府或职能部门查处，实质是一种信访行为，上级部门依据属地管辖原则，对明显不属于自己管辖的事项交由下级政府或职能部门处理的，属于对信访事项的交办行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。参照前述规定，亦不属于行政复议范围。同时，复议机关对明显不属于行政复议范围，或者明显超过法定起诉期限等明显不符合法定受理条件的复议申请，作出驳回复议申请复议决定，实质上是对信访事项做出的、对信访人权利义务不产生实际影响的信访处理行为，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《国有土地上房屋征收补偿与条例》第三十四条规定，住建部，住建部作为发证机关仅对房地产价格评估机构和房地产评估师出具虚假或者有重大差错的估价报告的违法行为行查处的法定管辖职责。所谓“出具虚假或者有重大差错的评估报告”，应当是指因为内容虚假或重大差错，明显否定评估报告证明效力的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条规定的属地管辖原则，通常情况下，对房地产价格评估机构和评估师评估过程中的违法行为具有管辖权的查处机关，应当是违法行为发生地的县级以上地方人民政府所属住建部门。本案中，虽然存在评估师周莉、周志良在分户报告中的签名由刘良钧代签问题，但不属于评估报告明显无效、应当由住建部直接管辖的情形，某A举报事项应当由违法行为发生地上海市县级以上地方人民政府的住建部门管辖。某A越级向住建部举报，实质是信访行为。住建部。住建部针对某A的信访事项作出的**答复函及**复议决定磊的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回某A的起诉和上诉，并无不当。某A主张分户报告存在无估价师本人签名、伪造整体评估报告完成日期、使用未生效的房地产评估技术规范、虚构评估价格，构成虚假评估或者重大差错评估，住建部具有管辖权，住建部具有管辖权为并未造成分户报告明显无效，且已有生效行政判决对此作出确认，某A的上述主张缺乏事实和法律根据。以此为由申请再审，本院不予支持。

  综上，再审申请人某A的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

  驳回再审申请人某A的再审申请。

  二〇二〇年十一月二十五日

  附：相关法律、司法解释条文

  1.中华人民共和国行政诉讼法

  第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

  （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

  （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

  （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

  （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

  （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

  （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

  （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

  （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

  2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

  （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

  （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

  （三）行政指导行为；

  （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

  （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

  （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

  （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

  （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

  （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

  （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

  第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

  当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

  3.最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复（2005）行立他字第4号）

  湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

  4.国有土地上房屋征收与补偿条例

  第三十四条房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  5.中华人民共和国行政处罚法

  第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。